Exposición de motivos
I
Los derechos y libertades alcanzados son elementos configuradores que
deben regir en todos los ámbitos, debiendo estar las autoridades
comprometidas en la promoción real y efectiva de las condiciones
necesarias para garantizar la paz en la vida pública, por lo que la
seguridad ciudadana debe interpretarse como la garantía de que los
derechos y libertades reconocidos en la legislación y ordenamientos
jurídicos democráticos propios e internacionales puedan ser ejercidos
libremente por la ciudadanía y no meras declaraciones formales carentes
de eficacia jurídica, como ha sucedido en el pasado. En este sentido, la
actual concepción de la seguridad ciudadana se configura como uno de los
elementos esenciales del Estado de Derecho superando viejas concepciones
autoritarias como las que venían recogidas en la Ley 45/1959, de 30 de
julio, de Orden Público, anclando su inspiración en el pleno respeto a
los derechos humanos de la ciudadanía.
Toda sociedad democrática precisa de una regulación amplia del ejercicio
de los derechos fundamentales que se despliegan en la convivencia e
interacción entre el conjunto de la ciudadanía, convivencia en la que la
libertad y la seguridad aparecen como piezas claves para articular una
sociedad cohesionada para el buen funcionamiento de una sociedad
democrática avanzada, siendo la seguridad un instrumento al servicio de
la garantía de derechos y libertades y no un fin en sí mismo.
En este sentido, la seguridad ciudadana no es un condicionante genérico
que pueda restringir el ejercicio de cualquier derecho reconocido, sino
un estado o condición material que facilita el ejercicio de tales
derechos y libertades y que debe proveerse por las instituciones públicas
competentes.
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La acción de los poderes públicos en materia de seguridad ciudadana se
orienta a remover los obstáculos que impidan el libre ejercicio y
disfrute de derechos fundamentales y libertades públicas y la convivencia
material en la calle, velando por la protección de las personas y sus
derechos; la preservación de la convivencia ciudadanas; la pacífica
utilización de los espacios públicos; la garantía de las condiciones de
normalidad en el funcionamiento de las instituciones y la prestación de
servicios esenciales; la prevención de ilícitos penales y de infracciones
administrativas tipificadas en esta ley, y la sanción de estas últimas.
Por lo tanto, cualquier incidencia o limitación en el ejercicio de las
libertades ciudadanas por razones de seguridad debe ampararse en el
principio de legalidad y en el de proporcionalidad en una triple
dimensión: un juicio de idoneidad de la limitación (para la consecución
del objetivo propuesto); un juicio de necesidad de la misma (entendido
como inexistencia de otra medida menos intensa para la consecución del
mismo fin); un juicio de proporcionalidad en sentido estricto de dicha
limitación (por derivarse de ella un beneficio para el interés público
que justifica un cierto sacrificio del ejercicio del derecho).
Y es, quizá, este principio de proporcionalidad la manifestación jurídica
más relevante de la idea de equilibrio justo entre aquel binomio de
libertad y seguridad, haciéndose primar la primera frente a la segunda a
través del principio de interpretación favorable al ejercicio de los
derechos, que, en lo específico de la aplicación del régimen sancionador,
debe ser entendido bajo el principio de intervención mínima.
II
Entrando en el detalle de la presente propuesta de texto normativo, debe
plantearse que, como traslación de esta concepción de los derechos y
libertades y de la seguridad reseñados anteriormente, en el capítulo I
dedicado a las disposiciones generales, se modifican los artículos 1, 3,
4.3 y 7.1 dotando en su conjunto a la norma de un enfoque más garantista
y de compromiso de los poderes públicos con los derechos y libertades de
la ciudadanía y la preservación de la convivencia.
En el capítulo II, dedicado a la identificación de las personas, se
introducen cambios en los artículos 8.3, 10 y 13.1 que mejoran su
redacción, modificaciones entre las que cabe destacar la incorporación en
la norma de la disposición por la que el Documento Nacional de Identidad
(DNI) debe incorporar también la lengua cooficial, si la hubiere, de la
persona solicitante de la documentación.
En cuanto al capítulo III, en la sección primera se establecen
modificaciones en los artículos 14 y 15.2 (eliminando además en la
rúbrica toda referencia a registros en domicilios), incorporando por
primera vez en nuestra legislación la posibilidad de entrada en
domicilio, en caso de catástrofe o calamidad, para el salvamento de
animales.
Importantes, y en la misma sección, son los cambios que se introducen en
el artículo 16, de tal forma que el nuevo redactado recoge mayores
garantías en la práctica de la identificación, la incorporación de la no
discriminación por razón de lengua y/o género, la advertencia de sanción
disciplinaria en caso de conculcación de los principios de igualdad de
trato y no discriminación o la reducción del tiempo en los trasladados a
dependencias policiales para la identificación a 2 horas, excepto con
causa justificada y excepcional, que podrá alargarse hasta 6 horas, así
como la obligación de devolución tras esos traslados al lugar donde se
hizo el requerimiento, salvo que por imposibilidad del servicio no se
pueda realizar.
También se introducen modificaciones en los artículos 17 (mayores
garantías en los controles en la vía pública), 19 (mejoras en la
motivación y constancia de las diligencias de identificación en
comisaría, registro y comprobación), 20.2 (por su especial incidencia en
la dignidad de la persona), 21 y 22 (obligación de hacer
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constar en atestado el uso de videocámaras móviles por parte de los
agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad).
Y con carácter general, la presente ley introduce avances en cuanto a la
accesibilidad de las personas con discapacidad a la hora de afrontar
diligencias policiales, como así queda constancia en los nuevos
redactados de los artículos 8.3 y 19.
III
Por otra parte, y ya en la sección segunda del capítulo III, en la
Proposición de ley se acometen otras relevantes reformas en la línea del
principio interpretativo de la acción de los poderes públicos en relación
con la seguridad ciudadana, por el cual debe primar la interpretación más
favorable a la plena efectividad de los derechos fundamentales y
libertades públicas, singularmente de los derechos fundamentales de
reunión y manifestación, libertad de expresión e información, la libertad
sindical y el derecho de huelga.
En concreto, y en cuanto al derecho de reunión y manifestación, se
acometen profundos cambios en el artículo 23, dejando constancia
normativa en el apartado 1 del principio indeclinable de protección de
este derecho fundamental, como así se ejemplifica en la redacción que
estipula que la falta del trámite de comunicación, aunque pueda ser
constitutiva de infracción, por sí sola no justifica impedir el ejercicio
del derecho. A la vez, en el apartado 2 se introduce el enfoque de
derechos humanos como guía de la intervención de las autoridades ante
reuniones y manifestaciones, así como en el apartado 3 se establecen
nuevas precauciones de aviso antes de proceder a la intervención policial
sobre una manifestación.
Los avances en las garantías para el ejercicio del derecho de reunión se
complementan con la nueva redacción del apartado 3 del artículo 30,
residenciado en el siguiente capítulo, toda vez que se restringen los
supuestos en los que una persona pueda ser considerada organizadora de
una manifestación, a la par que se introduce una cláusula de salvaguarda
que exonera, de forma clara, de responsabilidad administrativa, a los
organizadores de reuniones en lugares de tránsito público o
manifestaciones cuando hayan cumplido con los requisitos establecidos en
la comunicación y las indicaciones que las autoridades, en su caso, les
hubieran hecho. Estás nuevas protecciones para el ejercicio del derecho
de reunión y manifestación se complementan con cambios en el régimen
sancionador y una modificación de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio,
reguladora del derecho de reunión, como más adelante se desarrollará en
este preámbulo.
Respecto al ejercicio del derecho el de huelga, ligado al derecho de
reunión, así como al derecho a la libertad de expresión, se realizan
diferentes modificaciones con la finalidad de fortalecer su legítimo
ejercicio, cambios que serán explicitados en el siguiente epígrafe, que
aborda el régimen sancionador.
IV
En lo que concierne al capítulo IV, dedicado al régimen sancionador, en la
sección primera se realizan diversas modificaciones, además de las ya
indicadas en el apartado 3 del artículo 30, como son las que se contienen
en los apartados 1 y 2 del reseñado artículo, recogiéndose en el primero
una mayor concreción sobre exclusiva responsabilidad por dolo o culpa, y
el segundo incorporando la obligación de notificación a la administración
pública encargada de la protección de menores, además del Ministerio
Fiscal, de la perpetración de hechos sancionables, supuestamente, por
parte de menores de 14 años.
En esta misma sección también se abordan cambios en el artículo 32, toda
vez que se deja constancia normativa detallada de los supuestos en los
que el alcalde o alcaldesa de un municipio puede imponer alguna de las
sanciones descritas en esta
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ley, generando mayor seguridad jurídica. Para acabar la exposición de los
cambios introducidos en esta sección, cabe señalar las modificaciones que
se han operado en el artículo 33, sobre la graduación de las sanciones,
incorporando en el apartado 2 la minoría de edad como una circunstancia a
valorar a la hora de graduar una sanción, a la vez que se crea un nuevo
apartado 33.2 bis por el que se aplicarán siempre criterios de graduación
y proporcionalidad vinculados a la capacidad económica del administrado o
administrada, aplicando una reducción del veinticinco por ciento en la
cuantía de la sanción para personas infractoras con ingresos entre 1,5 y
2,5 veces el Salario Mínimo Interprofesional o del cincuenta por ciento
de la cuantía de la sanción para personas infractoras con ingresos de
hasta 1,5 veces el Salario Mínimo Interprofesional, incorporándose así un
criterio objetivo pionero y socialmente justo en nuestra legislación
sancionadora.
Además, en el artículo 33 se añade un nuevo apartado 4 que introduce en la
norma el concepto de conciliación ante la imposición de una sanción,
potenciándose la conciliación y la actividad reparadora de la persona
autora de una infracción con las personas ofendidas o perjudicadas.
Entrando ya de lleno en el régimen sancionador, la nueva ley parte de la
concepción por la que el sistema sancionador debe respetar los principios
y garantías de la potestad punitiva del Estado, reforzando el principio
de legalidad, una ley sancionadora previa, el de legalidad en su
manifestación de taxatividad, el de responsabilidad personal por hechos
propios, el de culpabilidad, el de 'non bis in ídem' y el de
proporcionalidad.
El principio de proporcionalidad es la manifestación jurídica más
relevante del equilibrio entre la libertad y la justicia. Pero también
este principio debe inspirar al legislador al configurar el régimen
sancionador de cualquier sector público, tanto para la tipificación de
las infracciones como para la fijación de las sanciones, reclamando una
relación equilibrada entre la gravedad del hecho y la necesidad de la
intervención punitiva.
Esta dimensión del principio de proporcionalidad se relaciona con el
principio de intervención mínima o con el llamado principio de
subsidiariedad, que demanda reservar la potestad punitiva, primero a la
dimensión penal y luego a la sancionadora, cuando no haya otros medios
para proteger esos bienes jurídicos con igual efectividad. Y, en ambos
casos, garantizando que la potestad punitiva se mantenga en el mínimo
indispensable, por lo que, en aplicación de este mismo principio de
proporcionalidad, se dispone la supresión de una serie de infracciones
que, a criterio del legislador, no deben tener respuesta sancionadora
administrativa.
A estos razonamientos debe sumarse la relevancia del principio de
taxatividad que exige la precisión suficiente en la descripción del hecho
ilícito y de la sanción correspondiente, para que una persona pueda
prever con razonable seguridad cuál es la conducta sancionable y cuál la
sanción aplicable, debiéndose así evitar los conceptos jurídicos
indeterminados y los solapamientos entre conductas similares.
Teniendo presente los anteriores principios, cabe destacar la
modificación, en la sección segunda del capítulo IV, de los artículos
35.1 y 36.9, con incidencia en el derecho de huelga o reunión,
suprimiéndose en el primero la referencia al elemento colectivo y
reconstruyéndolo como un tipo agravado del 36.9, cuando se genere un
riesgo para la vida o la integridad física de la persona. Igualmente, se
modifica la infracción muy grave del apartado 2 del artículo 35, de tal
forma que se dota al tipo infractor de mayor seguridad jurídica.
En cuanto a las infracciones graves, se realiza una profunda modificación
en una pluralidad de los tipos descritos en el artículo 36. Así se
eliminan sanciones y otras se clarifican o matizan, todo ello buscando la
máxima garantía para el ejercicio de los derechos de reunión,
manifestación y libertad de expresión. Por ejemplo, se suprime la sanción
del antiguo 36.2 relativa a las manifestaciones frente a las sedes del
Congreso, el Senado y las Asambleas legislativas de las comunidades
autónomas, por resultar desproporcionada y conflictiva con el derecho de
reunión.
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Otras modificaciones se pueden concretar en la supresión, en el artículo
36.11, de la referencia a la advertencia legal y posible sanción por
desobediencia a
las
/
los trabajadores
sexuales
las personas que ejerzan la prostitución en la vía
pública, no así a los demandantes de servicios sexuales en la vía
pública, que seguirán siendo sancionados, especialmente en lugares
destinados al uso de menores de edad.
Igualmente se limita en el artículo 36.14 la posibilidad de sanción por
uso de uniformes, condecoraciones o insignias oficiales cuando se trate
de uso en actividades socioculturales.
En consonancia con la realidad social, se modifica el artículo 36.16 de
tal forma que la tenencia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias
psicotrópicas ve rebajada su sanción al pasar de grave a leve,
continuando como grave el consumo de estas sustancias. Igualmente se
modifica la infracción por cultivo de plantas de drogas tóxicas,
estupefacientes o sustancias psicotrópicas en lugares visibles al público
del artículo 36.18, que pasa a leve y que ahora requerirá que su
plantación solo será sancionable cuando el cultivo sea accesible al
público. También se modifica el precepto sobre consumo de sustancias en
locales abiertos al público (art. 36.19), eliminado la referencia,
excesivamente ambigua, dirigida a los propietarios de locales, sobre
'tolerancia' al consumo o la 'falta de diligencia para impedirlo',
sustituyendo dichos conceptos por el mucho más objetivo de 'permitir'.
La protección de la libertad de expresión e información también es
considerada en la presente norma a través de la modificación de la
conducta contemplada en el artículo 36.23. Este precepto, en conjunción
con el 19.2 -que permitía a los agentes la aprehensión preventiva de los
instrumentos de captación- suponía una prohibición, general y preventiva,
a la libertad activa y pasiva de información con reserva de autorización,
no respetando, con ello, los principios de proporcionalidad y ponderación
que se ha venido exigiendo por el mismo Tribunal Constitucional para
limitar el derecho a la información, derecho a la información veraz que
tiene carácter institucional, en cuanto facilitador y posibilitador del
mismo Estado democrático, y cuya limitación tiene que, con las
limitaciones señaladas, venir a proteger, en su caso, otros derechos
fundamentales, tales como el derecho al honor, la propia imagen, la
intimidad y la protección de datos personales, entre otros, por lo que la
toma de imágenes de actuaciones policiales no será sancionable, quedando
únicamente sancionado el uso o difusión de las imágenes que afecten al
derecho a la intimidad o la seguridad de policías o sus familias,
supuesto en el que, en todo caso, deberá motivarse la incoación de un
procedimiento sancionador y las razones que existan para entender que hay
riesgo para la seguridad del agente.
En cuanto a las infracciones leves del artículo 37, debe hacerse mención a
la modificación de la infracción residenciada en el apartado 1, que se
modifica en el sentido de que la falta de comunicación de una reunión o
manifestación no determinará la comisión de esta infracción cuando el
ejercicio pacífico de tal derecho precise de una rápida expresión ante un
acontecimiento de indudable repercusión social que no admita demora,
siempre que no se cause violencia o alteración del orden público,
respondiendo así a una amplia demanda social, que justifica que estos
comportamientos no tengan reproche sancionador, y a la propia
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. También se
modifica el apartado 4 para regular como infracción leve los insultos o
injurias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus
funciones de protección de la seguridad.
Igualmente se modifica el apartado 5 del artículo 37 eliminando la
referencia a la exhibición obscena, y ello para proteger de sanciones
injustificadas la práctica del nudismo naturista.
Se suprime, asimismo, de la infracción del artículo 37.7 la referencia a
la ocupación o permanencia en inmuebles o edificios ajenos, toda vez que
incidía negativamente en el derecho de reunión o libre expresión, así
como se suprime la
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referencia a la ocupación de vía pública para venta ambulante, toda vez
que no estaba vinculada a la protección de la seguridad ciudadana.
Sobre la infracción relativa al consumo del alcohol en la vía pública
(art. 37.18), se elimina el ambiguo concepto de 'perturbación de la
tranquilidad ciudadana' por una remisión más objetiva, a los fines de la
presente ley.
Finalmente, en el artículo 37 sobre las infracciones leves, se añade un
apartado nuevo 20 relativo a la desobediencia a la autoridad o a sus
agentes en el ejercicio de sus funciones.
Debe reseñarse, por su relevancia social, que se modifica el artículo 39
sobre las cuantías de las sanciones, modificación por la que se reducen
las cuantías de las infracciones leves y graves, ya que el límite máximo
de la sanción leve pasa de 600 a 500 euros, mientras las graves pasan de
501 a 25.000 euros, frente a las de 601 a 30.000 euros, reduciéndose
igualmente el límite mínimo de la infracción muy grave a 25.001 euros.
Por último, y en lo que atañe al régimen sancionador establecido en la
sección segunda del capítulo V, debe reseñarse que se modifica el
artículo 42 para introducir la reparación del daño o deslucimiento como
forma de extinción de la sanción.
V
Deben abordarse ahora las modificaciones introducidas en la sección
tercera del capítulo V, dedicada al procedimiento sancionador, que
comienzan con la adaptación que se realiza, en el artículo 44, del
régimen jurídico aplicable, reseñando la nueva legislación de
procedimiento administrativo y régimen jurídico del sector público hoy
vigente, en este caso la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015,
de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, adaptación que
también se hace en el artículo 51 con la referencia de la primera de las
leyes ahora citadas.
Se modifica igualmente el artículo 46.2, así como los artículos 47.2 y
49.1 relativos a las medidas provisionales, artículos en los que se
introducen referencias a los animales en orden a garantizar su seguridad
e integridad.
La presente reforma alcanza también al artículo 52, que regula el valor
probatorio de las declaraciones de los agentes de la autoridad,
modificación que introduce la exigencia, para tener las declaraciones de
los agentes como base suficiente para la sanción, de que en la exposición
de los hechos consignados en la denuncia o atestado resulten coherentes,
lógicos y razonables.
La presente ley incorpora un nuevo artículo 53 bis, precepto en el que la
principal novedad es que se reincorpora la posibilidad de la suspensión
de la sanción para los mayores de edad por realización de actividades
reeducativas, estableciéndose un elenco de infracciones sustituibles por
actividades que va más allá de la infracción por consumo o tenencia de
sustancias, supuesto para el que la antigua ley restringía esta
posibilidad y exclusivamente permitía para el caso de menores.
Igualmente, merece reseña que en este nuevo artículo se prescribe que
durante la instrucción del expediente se fomentará la mediación,
conciliación y reparación en orden de acordar la sustitución de la
sanción, en especial -aunque no únicamente- en aquellos supuestos en el
que la persona infractora sea menor de edad.
VI
Por último, debe hacerse mención de las modificaciones, supresiones o
adiciones que se realizan en las disposiciones adicionales y finales.
Por una parte, se modifica la disposición adicional cuarta, sobre
comunicaciones al Registro Civil, incorporándose la terminología acogida
en la reciente legislación sobre medidas de apoyo a la discapacidad,
mientras que a la vez se suprime la
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disposición adicional quinta por haber quedado ampliamente subsumida en el
nuevo artículo 53 bis.
Se introduce una nueva disposición adicional sobre mediación, disposición
que establece que en los planes de formación de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado se introducirán nuevos módulos formativos sobre
mediación y empleo de métodos adecuados como vía alternativa de solución
de conflictos, así como que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
dispondrán de planes y modelos de mediación policial para su actuación en
la resolución de conflictos, debiendo contemplar la mediación como
estándar de trabajo ante la ciudadanía.
También se incorpora una nueva disposición adicional sobre transparencia,
por la que se establece que el Gobierno debe incluir con carácter anual
en las estadísticas públicas oficiales sobre seguridad una información
detallada acerca de su actuación desagregada por comunidades autónomas y
provincias, en el que se integre información de las materias de esta ley,
relativas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Igualmente se establece una nueva disposición adicional sobre controles en
vías públicas y coordinación entre las diferentes Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, y ello para alcanzar una mayor cooperación recíproca entre los
diferentes cuerpos estatales, autonómicos y locales.
Se añade una nueva disposición adicional sobre la gestión policial de
manifestaciones y reuniones y el uso de la fuerza y material
antidisturbios.
Además, se incorpora como una nueva disposición adicional el mandato para
estudio y modificación de la disposición adicional décima de la Ley
Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los
extranjeros en España y su integración social.
En cuanto a las disposiciones finales, cabe destacar que la presente ley
incorpora una disposición final por la que se modifica el apartado 3 del
artículo Cuarto de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del
derecho de reunión, de tal forma que se establecen garantías de exclusión
de la responsabilidad de los organizadores de reuniones o manifestaciones
frente a actos de terceros cuando se hubieran dispuesto las medidas de
seguridad establecidas en la comunicación y atendido los requerimientos
que, en su caso, hubiese hecho la autoridad gubernativa.
Finalmente, cabe reseñar que se ha realizado un esfuerzo por mejorar el
texto en lo relativo al lenguaje inclusivo en cuanto al género,
trabajando para no perpetuar estereotipos de género. Dado que el lenguaje
es uno de los factores clave que determinan las actitudes culturales y
sociales, emplear un lenguaje inclusivo en cuanto al género es una forma
sumamente importante de promover la igualdad de género y combatir los
prejuicios de género.
