La descarbonización del transporte por carretera no será posible sin una
amplia red de infraestructuras de recarga y repostaje de combustibles
alternativos, para lo cual las estaciones de servicio de todo el
territorio español deben tener la oportunidad y la libertad de elegir, en
su caso, al operador que ofrezca las mejores opciones de multienergía.
La presente enmienda persigue remover obstáculos regulatorios que
condicionan el despliegue de infraestructuras energéticas bajas en
carbono para la movilidad. La modificación de la disposición adicional
cuarta propuesta facilitará una mayor flexibilidad para la introducción
de medidas que fomenten la descarbonización, como la puesta en marcha de
estaciones de servicio que comercialicen combustibles alternativos, así
como la instalación y puesta en marcha de infraestructuras de recarga, lo
que conllevaría una reducción de las emisiones de gases de efecto
invernadero. La limitación inicialmente impuesta por la disposición
transitoria quinta de la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo
al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo
(«Ley 11/2013»), y luego modificada por la disposición adicional cuarta
de la Ley 8/2015, de 21 de mayo, por la que se modifica la Ley 34/1998 y
se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación
con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos («Ley
8/2015») se contempla como una medida transitoria y de respuesta ante
determinadas circunstancias de mercado que han resultado superadas. Este
carácter temporal se recogía tanto en el preámbulo («de manera
transitoria, se limita el crecimiento en número de instalaciones de venta
de productos petrolíferos a los principales operadores de cada
provincia»), como en la disposición transitoria quinta de la Ley 11/2013,
y también en el literal de la disposición adicional cuarta de la Ley
8/2015. En particular, ambas disposiciones preveían la posibilidad de
acordar el levantamiento de la prohibición transcurrido un determinado
plazo (que, como, a continuación, veremos, venció en 2018) o cuando la
evolución del mercado y la estructura empresarial del sector así lo
aconsejen (lo cual también ha sucedido).
En lo que respecta al plazo, la redacción originaria que daba la Ley
11/2013, con entrada en vigor el 28 de julio de 2013, apuntaba a un
periodo de cinco años, lo que inducía a pensar que en el año 2018 se
procedería a la revisión y levantamiento de la medida si las
circunstancias del mercado eran propicias. Dicho límite temporal fue
respetado por la Ley 8/2015, con fecha de entrada en vigor el 23 de mayo
de 2015, la cual estableció un plazo de tres años, manteniendo, por lo
tanto, el vencimiento en 2018. Ello puede ser indicativo de que, a juicio
del legislador, ya en 2015 las condiciones sectoriales y de mercado en
relación con las instalaciones de venta de productos petrolíferos no
ameritaban una prórroga del tiempo inicial de aplicación de la limitación
que nos ocupa. No obstante, esta medida sigue vigente.
Esta prohibición con vocación transitoria constituye una medida
restrictiva de la competencia. Conforme a reiterada jurisprudencia, las
limitaciones públicas a la competencia han de ser adecuadas, necesarias y
proporcionadas para alcanzar los objetivos de interés general que se
persiguen. En consecuencia, solo podría mantenerse mientras subsistieran
las circunstancias que motivaron su establecimiento.
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En ese sentido, la «evolución del mercado y la estructura empresarial del
sector» actual no justifican que continúe vigente esta limitación
establecida por la disposición adicional cuarta de la Ley 8/2015. De
hecho, el mercado ha evolucionado de manera significativa, caracterizado
ahora por:
Una reducción de la cuota de mercado conjunta de los operadores refineros,
medida en puntos de venta.
El incremento del número de estaciones de servicio, debido
fundamentalmente a la entrada de nuevos operadores no tradicionales:
marcas blancas, cooperativas e hipermercados y, en menor medida, otros
operadores no refineros;
Cambio de la estructura de la red: las estaciones de servicio abanderadas
con contratos de distribución en exclusiva con un operador («DODOs») son,
desde la perspectiva de la determinación de los precios de venta finales,
puros revendedores como pueden serlo otros puntos de venta no
abanderados, cuya exclusividad está limitada a un año (prorrogable hasta
tres a voluntad de la propia estación de servicio);
Ausencia de participación de los operadores refineros en el capital de CLH
(actual Exolum);
La proliferación de otros formatos de estaciones de servicio y la
evolución del mercado ha conllevado una mayor diferenciación en precios,
a lo que se añade un mayor abanico de energías bajas en carbono para la
movilidad por carretera. Los informes de la CNMC constatan el incremento
del peso de operadores independientes y de estaciones desatendidas, así
como una mayor dispersión de precios por área geográfica, signos de
intensificación competitiva en el segmento minorista.
La evolución del propio concepto de negocio de las estaciones de servicio,
pues el cliente ya no sólo busca abastecerse de energía, sino también
cubrir otro tipo de necesidades: lavado de vehículos, tienda de
conveniencia, restauración, beneficios en las tarjetas de fidelización,
etc. La diversidad y calidad de estos servicios adicionales tendrá cada
vez más peso en la decisión de compra del consumidor de productos
energéticos, ya que, con las recargas eléctricas, los tiempos de espera
en los puntos de abastecimiento de energía son superiores.
Ante esta realidad, en los últimos años ha aumentado la diversidad de
modelos de negocio que son capaces de ofrecer los distintos operadores a
los titulares de estaciones de servicio.
Debe tenerse en cuenta que, al tiempo de publicación de la Ley 11/2013, la
capacidad del operador al por mayor de incidir sobre el PVP (vía
recomendación de precio o comunicación de precios máximos) se predicaba
de la totalidad de instalaciones de su red de distribución. Por ello, la
norma perseguía, precisamente, según su propia exposición de motivos,
evitar el alineamiento de precios entre estaciones de servicio de
abanderadas, reduciéndose así la competencia intramarca. Sin embargo,
como se ha explicado en líneas previas, en la actualidad, los DODOs, esto
es, las instalaciones de suministro titularidad de una persona física o
jurídica vinculada al operador al por mayor mediante un contrato de
suministro en exclusiva, son meros revendedores desde la perspectiva de
la determinación de los precios de venta finales.
La aplicación de los principios de proporcionalidad y necesidad sostiene
la conveniencia de levantar, siquiera parcialmente, la prohibición
impuesta por la disposición adicional cuarta de la Ley 8/2015, de forma
que, al menos, queden excluidos de aquella los DODOs, no tomando en
cuenta estos contratos a efectos del porcentaje de cuota de mercado. Ello
contribuiría a reforzar la oferta de energía baja en carbono en la red de
carreteras españolas, al poner a disposición de los usuarios opciones de
abastecimiento para reducir emisiones. Por su parte, las estaciones de
servicio abanderadas podrán ejercer su derecho a la libertad de empresa y
acceder a un mayor abanico de opciones energéticas renovables para la
movilidad, lo que les permitirá aportar mayor valor añadido al cliente
final, garantizando su autonomía de decisión para dirigir y planificar su
actividad en atención a sus recursos y las condiciones del mercado.
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Sumado a lo anterior, esta limitación podría dificultar el cumplimiento de
lo dispuesto en el artículo 15 Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio
climático y transición energética, el cual pretende impulsar el
despliegue de los puntos de recarga eléctricos y establece obligaciones
para quienes ostenten la titularidad de las instalaciones de suministro
de combustibles a vehículos cuyo volumen anual agregado de ventas de
gasolina y gasóleo sea superior o igual a 5 y 10 millones de litros. En
ese sentido, la instalación de puntos de recarga eléctricos (no solo en
aquellos casos que resulta obligatoria) exige acometer importantes
inversiones que pueden ser afrontadas más fácilmente si se comparten
entre el titular de la instalación y un operador al por mayor.
El levantamiento, al menos, parcial de la limitación permitiría a las
estaciones ejercer su derecho a la libertad de empresa, garantizando su
autonomía de decisión para dirigir y planificar su actividad en atención
a sus recursos y a las condiciones del propio mercado, pudiendo acceder a
un mayor abanico de opciones multienergéticas para la movilidad que
aportan mayor valor añadido al cliente final.
En consecuencia, procede revisar la disposición adicional cuarta de la Ley
8/2015, de forma que se excluyan del cómputo de la cuota del 30 por
ciento los contratos de distribución en exclusiva entre los operadores y
los distribuidores al por menor que se dediquen a la explotación de la
instalación para el suministro de combustibles y carburantes a vehículos.
Por aplicación del principio de seguridad jurídica, es preciso establecer
un plazo durante el cual permanecerá en vigor la prohibición en los
términos en que se configura en este acuerdo. Por coherencia con lo
previsto en el apartado cuarto de la disposición adicional cuarta, este
plazo se fija en tres años. Transcurrido este periodo, se producirá el
levantamiento total de la prohibición. Esto responde a que una medida
limitativa de derechos como la presente (aun limitada a estaciones de
servicio titularidad del operador), y en razón, además, de la total
transformación del mercado y del propio negocio de movilidad, no puede
perpetuarse en el tiempo.
