Exposición de motivos
I
Las transformaciones de la economía y de nuestra sociedad, sometidas a una
aceleración sin precedentes tras la crisis sanitaria y el contexto de
incertidumbre actual, hacen necesaria la adecuación y actualización de
las normas incluidas en esta ley. Se diseña, de este modo, un marco legal
comprensivo e integral favorable al mejor desarrollo de la actividad de
los principales actores del sector de la economía social, contribuyendo
con ello a una mayor cohesión social y a un progreso más sostenible.
Con esta ley se pretende actualizar el marco normativo del sector,
ajustando un modelo eficaz a las nuevas circunstancias económicas y
sociales.
En lo que atañe a la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas, se
busca la adecuación y actualización de la legislación cooperativa estatal
de manera que se recojan los ajustes necesarios para optimizar la
eficacia de su funcionamiento
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interno en lo referido a las formas de participación y el ejercicio de
derechos digitales o telemáticos. Por otro lado, el principio cooperativo
de igualdad ha impulsado los avances de las cooperativas hacia una
igualdad efectiva entre mujeres y hombres. Es el momento de acompañar
este esfuerzo con las adaptaciones necesarias de la citada Ley 27/1999,
de 16 de julio, de acuerdo con la singularidad de esta forma empresarial,
para una proyección adecuada de los instrumentos de igualdad previstos en
la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres. De otra parte, se da prioridad a la identidad
cooperativa, recogida en el artículo 1 de la Ley 27/1999, de 16 de julio,
de acuerdo con los parámetros establecidos por la Alianza Cooperativa
Internacional, al concretar supuestos de descalificación administrativa
de entidades que, bajo la apariencia de cooperativas, persiguen un
resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él.
Asimismo, dando cumplimiento al mandato contenido en el artículo 129.2 de
la Constitución Española, se persigue fomentar las sociedades
cooperativas, a través de una legislación adecuada, que afronte los
obstáculos detectados en los últimos años, en un momento especialmente
oportuno para reforzar su papel en la generación y el mantenimiento del
empleo de calidad.
Por su parte, en lo que respecta a la Ley 44/2007, de 13 de diciembre,
para la regulación del régimen de las empresas de inserción, debe
modificarse teniendo en cuenta que las sucesivas crisis económicas y sus
consecuencias a lo largo de las dos últimas décadas han profundizado en
las brechas de desigualdad existentes y han dado lugar a la aparición de
nuevos factores que incrementan el riesgo de exclusión social. Por ese
motivo, resulta imprescindible impulsar y favorecer aquellas fórmulas que
están siendo eficaces en la lucha contra estas brechas, contribuyendo con
ello a mejorar el acceso efectivo de todas las personas al conjunto de
derechos que componen el estatuto de ciudadanía como aportación al
fortalecimiento de la salud de nuestra democracia.
De manera coherente, se hace imprescindible desvincular los conceptos de
exclusión y vulnerabilidad de quienes pueden ser contratados por las
empresas de inserción para atajar su estigmatización social. Dichos
conceptos quedan exclusivamente vinculados a los factores externos, de
orden económico, social, relacional, ambiental o personal a los que
quedan expuestas las personas, dejándolas en una posición de desventaja,
que ha de ser contrarrestada a través de un adecuado itinerario de
inserción.
Asimismo, se hace necesaria la actualización del marco de contenidos
mínimos, común para todo el Estado, de los itinerarios de inserción,
causa y objeto de la contratación de las personas sujetas a factores de
riesgo de exclusión y de los que dependen la mejora de su empleabilidad.
En línea con lo anterior, se han de incorporar ajustes en la norma sobre
la ratio de personas trabajadoras que acompañan y garantizan el
cumplimiento de la finalidad de ese itinerario de inserción.
Se hace necesaria, igualmente, la conciliación de los principios objetivos
de la nueva regulación contenida en el Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de
diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la
estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo, que
resignifica nuestro modelo laboral de acuerdo con el paradigma de la
contratación indefinida con un marco fundado en la transición al mercado
ordinario con todas las garantías para la persona trabajadora.
Las empresas de inserción operan en el mercado económico en igualdad de
condiciones que el resto de las fórmulas empresariales, con la
singularidad de atender a una función social esencial para luchar contra
las desigualdades. A través de esta ley, se realizan las modificaciones
necesarias en la regulación de su funcionamiento interno para garantizar
su competitividad de forma coherente con los principios que las mueven.
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En esta línea se han de reforzar y actualizar las medidas de promoción de
las empresas de inserción, como vehículo eficaz económica y socialmente,
al servicio de las políticas públicas de integración en el mercado de
trabajo de las personas expuestas a factores de riesgo de vulnerabilidad
y/o exclusión social.
Por último, en relación con la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía
Social, el avance y desarrollo de la actividad de la economía social ha
llevado a la necesidad de ahondar en la clasificación de las entidades
que componen el sector. En este ámbito resulta necesario incorporar
algunas fórmulas empresariales ya reconocidas a nivel europeo.
Efectivamente, la evolución jurisprudencial y del ecosistema de la
economía social en Europa obliga a realizar un esfuerzo por definir un
nuevo marco regulador que permita identificar estas nuevas entidades que
operan en el sector de la economía social.
Además, y como consecuencia de lo anterior, debe acometerse un análisis
sobre la utilidad del Catálogo de Entidades de Economía Social que la Ley
5/2011, de 29 de marzo, instaba a confeccionar y que doce años después de
su aprobación sigue pendiente de elaboración.
De igual forma, el propio transcurso y desarrollo del sector han supuesto
un cambio contextual en el que deben replantearse los objetivos de las
actividades de difusión y fomento de la economía social. Esta ley
pretende, por ello, actualizar los objetivos que deben internalizar las
políticas públicas en la actividad de promoción del sector.
En este contexto, los sucesivos instrumentos de planificación disponibles
en el sector, fundamentalmente mediante las Estrategias Españolas de
Economía Social, pero también a través de los Planes de Acción europeos,
concitan a realizar un análisis prospectivo sobre el Programa de Impulso
de las entidades de la Economía Social y asegurar su actualización y
adecuación al nuevo ecosistema.
En definitiva, esta ley pretende facilitar la labor de las entidades del
sector y aminorar la incertidumbre jurídica que pudiera existir.
II
Los objetivos de esta ley se alinean con el Plan de Acción Europeo para la
Economía Social que fija como meta dar un mayor apoyo a la economía
social no solo en términos de creación de puestos de trabajo, sino
también buscando incrementar el impacto social que tienen estas
organizaciones en toda la Unión Europea.
Así, son objetivos de la futura norma, en primer lugar, la actualización y
adecuación de la Ley 27/1999, de 16 de julio, como forma de potenciar el
papel tractor que tienen las cooperativas en el sector.
Para avanzar en esta regulación se pretende garantizar la creación y
funcionamiento de un nuevo órgano social, la Comisión de Igualdad,
encargado de garantizar la conformación y ejecución de los planes de
igualdad cooperativos, así como armar la arquitectura de funcionamiento
interno capaz de garantizar el ejercicio de los derechos digitales y la
participación telemática de las personas socias.
En segundo lugar, la actualización y adecuación del marco regulatorio de
la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la adaptación de las empresas de
inserción a las nuevas circunstancias económicas y sociales y para sentar
unas bases comunes para su fomento y desarrollo en el conjunto del
Estado.
En este sentido, resulta necesaria la adecuación de la normativa estatal
para impulsar la consolidación y el impulso del modelo inclusivo y
sostenible de las empresas de inserción en todos los territorios,
realizando los ajustes necesarios para desplegar su potencial
transformador y su respuesta a las necesidades de inserción social y
laboral de las personas expuestas a factores de vulnerabilidad o
exclusión social. Entre los aspectos normativos a actualizar se encuentra
la
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revisión de los perfiles de las personas que pueden ser contratadas por
las empresas de inserción, contemplando nuevos factores de exclusión
adaptados a la actual coyuntura económica, social y laboral, con la
finalidad de afrontar de manera eficaz las brechas de desigualdad.
También se incluye una regulación más detallada de los requisitos de las
entidades promotoras de las empresas de inserción y se introducen
elementos de flexibilidad normativa que permiten dotar de estabilidad a
las empresas de inserción, minimizando el riesgo de eventuales
descalificaciones en perjuicio de las personas en proceso de inserción
laboral.
En tercer lugar, la actualización y adecuación del marco regulatorio de la
Ley 5/2011, de 29 de marzo, para la adaptación de las entidades de la
economía social a las nuevas circunstancias económicas y sociales.
La norma se propone clarificar las tipologías y el catálogo de entidades
que integran el sector con el ánimo de incorporar las nuevas fórmulas
asociativas hoy presentes en el ámbito de la economía social.
En esta línea, la norma se plantea acometer una resignificación de las
políticas públicas de promoción de la economía social como forma de
adaptación a la nueva realidad socioeconómica en la que operan las
entidades del sector.
El nuevo marco regulatorio tiene como objetivo la actualización del
Programa de Impulso de las entidades de la Economía Social, previsto en
la disposición adicional séptima de la Ley 5/2011, de 29 de marzo.
III
El anteproyecto de ley consta de tres artículos modificativos de las
normas sujetas a reforma.
El artículo primero tiene por objeto la modificación de la Ley 27/1999, de
16 de julio, donde las principales novedades afectan al título I referido
a la sociedad cooperativa. En concreto, en el capítulo I se introducen
modificaciones respecto al concepto y denominación de las sociedades
cooperativas, así como en relación con el domicilio social.
El capítulo III incorpora modificaciones respecto a los derechos de las
personas socias.
En el capítulo IV sobre los órganos de la sociedad cooperativa se
introducen novedades respecto a la Asamblea General y al Consejo Rector.
Respecto a la Asamblea General, se articulan nuevas modalidades de
convocatoria atendiendo a la actual realidad digital; se actualiza su
constitución y el voto por representante, así como los extremos que
integrarán el acta de las reuniones. Sobre el Consejo Rector, se revisa
su composición y elección, así como su funcionamiento.
Se añade la regulación de la Comisión de Igualdad, cuyas funciones y
composición habrán de estar recogidas en los estatutos de aquellas
sociedades cooperativas que opten por su previsión.
En relación con el capítulo V, de régimen económico, se introducen nuevas
previsiones para las aportaciones obligatorias.
Se modifican las causas de descalificación de las sociedades cooperativas,
añadiendo un nuevo apartado, cuyo objeto es facilitar un instrumento que
contribuya a levantar el velo respecto de situaciones diversas alejadas
de la realidad de los principios y valores por los que se guían y mueven
estas entidades, y que ponen de manifiesto la existencia de falsas
cooperativas, sin perjuicio de cuál sea el régimen jurídico real que haya
que aplicar.
Se modifica la disposición adicional primera sobre la calificación de las
sociedades cooperativas como entidades sin ánimo de lucro para atender a
las nuevas necesidades del sector.
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Por otra parte, se suprime la disposición final segunda sobre el Consejo
para el Fomento de la Economía Social, en tanto que el régimen vigente de
este órgano es el previsto en el artículo 13 de la Ley 5/2011, de 29 de
marzo, y en su desarrollo reglamentario establecido por el Real Decreto
117/2021, de 23 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto
219/2001, de 2 de marzo, sobre organización y funcionamiento del Consejo
para el Fomento de la Economía Social.
Asimismo, se suprime la disposición final sexta sobre la aplicación a las
cooperativas de las disposiciones de Seguridad Social para la
contratación a tiempo parcial.
El artículo segundo en el que se modifica la Ley 44/2007, de 13 de
diciembre, se inicia con la simplificación del objeto de la ley, que se
acompaña de un catálogo de definiciones sobre los nuevos conceptos en los
que se enmarca la norma y una ampliación de su ámbito subjetivo.
Se reordenan la actuación e intervención de los servicios públicos, así
como el mismo concepto de empresa de inserción y los requisitos para la
obtención de la calificación como tal. Se avanza, de la misma forma, en
la descripción de las entidades promotoras de las empresas de inserción
en el proceso de calificación.
Se simplifican los registros administrativos de las empresas de inserción
y se clarifican las actuaciones de las administraciones en estos
itinerarios.
Con ánimo de adaptar la norma al modelo laboral cuyo paradigma es la
contratación indefinida se avanza en el régimen jurídico y modalidades de
contrato de trabajo, así como en las condiciones de trabajo y en el
régimen de la suspensión o extinción del contrato.
Para garantizar la competitividad de estas empresas, que se miden en
igualdad con otras fórmulas empresariales, se refuerzan los porcentajes
mínimos de la reserva del derecho a participar en los procedimientos de
adjudicación en las contrataciones públicas.
El artículo tercero modifica Ley 5/2011, de 29 de marzo, e incluye como
modificaciones principales:
En primer lugar, clarificar el ámbito de aplicación objetivo de las
entidades que integran el ecosistema de la economía social, añadiendo la
alusión a los centros especiales de empleo de iniciativa social;
introducir el concepto de empresa social y enfatizar en la declaración de
entidades prestadoras de Servicios de Interés Económico General.
En segundo lugar, avanzar en la regulación de los actos de atribución de
los Servicios de Interés Económico General.
En tercer lugar, reformular el Catálogo de Entidades de Economía Social
que pasa a consignarse como una herramienta estatal de carácter
estadístico.
En cuarto lugar, se modifica la Ley 20/1990, de Régimen Fiscal de las
Cooperativas con la finalidad de dotar de un régimen fiscal específico y
adecuado a las cooperativas de cesión de uso que han surgido como una
nueva realidad social, siendo uno de los instrumentos para la resolución
de la crisis habitacional que afecta a una gran parte de la población y
que dificulta el acceso y mantenimiento de una vivienda asequible y
estable con las lógicas repercusiones para el desarrollo de la vida
individual y social de las personas. Siendo que estas cooperativas
conservan la propiedad de la vivienda con la intención de proveer a la
persona socia de un uso basado en la relación obligacional societaria y
que la cesión de uso debe responder siempre a criterios de asequibilidad
en el acceso y estabilidad para las personas y familias en cuanto a la
disposición de un domicilio, la existencia de un régimen fiscal
específico queda justificado en términos de equiparación a otras
realidades cooperativas con indiscutido valor social, así como en la
existencia en nuestro sistema legal del derecho constitucional a la
vivienda para todos los ciudadanos y ciudadanas.
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En cuarto lugar, regular el fomento y difusión de la economía social con
el interés de adaptar su contenido a la nueva realidad del sector.
Asimismo, se modifican sendas disposiciones adicionales -la segunda y la
cuarta- para reforzar la Estrategia Española de Economía Social, como
principal instrumento de promoción y desarrollo de la economía social, e
insertar con carácter transversal, integrado y con perspectiva de género,
y siempre que sea pertinente, el fomento de las iniciativas de la
economía social en los instrumentos de planificación estratégica de las
distintas políticas sectoriales y, en particular, en las de crecimiento
del empleo, de promoción del emprendimiento y de desarrollo económico,
social y ambiental sostenible e inclusivo llevados a cabo por el
Gobierno.
IV
Esta ley cumple con los principios de buena regulación exigibles conforme
al artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En primer lugar, la norma se adecúa a los principios de necesidad y
eficacia, toda vez que pretende atender a las nuevas realidades a las que
se enfrenta, de manera integral, el ecosistema de la economía social,
atajando los puntos clave que permitan su adaptación al nuevo contexto
económico y social. Es por ello por lo que la ley de modificación parcial
se presenta como el mejor instrumento en tanto que permite tramitar
conjuntamente los cambios requeridos y velar por la oportuna entrada en
vigor del nuevo marco jurídico a la vez que se da cumplimiento a las
exigencias de rango pertinentes.
Por otra parte, respecto del principio de proporcionalidad, la norma
atiende a este en la medida en la que garantiza el cumplimiento del
propósito descrito y cumple con los objetivos planteados valiéndose de la
regulación imprescindible y sin afectar a los derechos y deberes de la
ciudadanía. Esta minimización de las actuaciones se observa en que se
modifican las disposiciones afectadas en lo necesario para garantizar
esta transición hacia un nuevo marco normativo sin alterar el resto de la
norma.
Por tanto, no existe otra alternativa que imponga menos obligaciones a las
personas destinatarias y contiene la regulación imprescindible para
lograr el objetivo citado.
Cumple también con el principio de transparencia, ya que identifica
claramente su propósito y se ofrece una explicación completa de su
contenido en las diferentes fases de su tramitación, teniendo en cuenta
lo establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,
del Gobierno. Por otra parte, se ha hecho efectiva la participación de la
ciudadanía en el procedimiento de elaboración de norma, a través de la
consulta pública previa a su redacción y del trámite de audiencia e
información pública.
De igual manera, atendiendo al principio de seguridad jurídica, la norma
es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y con el
ordenamiento comunitario, toda vez que, teniendo en cuenta la situación
descrita, contribuye a generar un marco normativo estable, predecible,
integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y
comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las
personas y entidades a las que se dirige la misma.
Por último, cumple con el principio de eficiencia, dado que su aplicación
no impone cargas administrativas innecesarias o accesorias sino
únicamente las estrictamente necesarias para garantizar la adecuada
implementación de la reforma.
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